10月12日,媒体披露原深圳市委常委、政法委书记蒋尊玉曾与他人合作开设公司,亲自上阵揽下华为周边的旧改项目。“旧改”是深圳当前头等大事。巨大的旧改利润,曾让开发商对“旧改”趋之若鹜,而旧改手续复杂拆迁难度大,官方的强力深度配合介入,以至于深圳旧改历史上多次出现“掘金官员”。深圳正在进行旧改行政审批权力下放试点,需要注意的是,如果权力得不到有效监督,审批权力的下移或也只是一次腐败空间的下移。

  落马官员的剖白:

  帮地产商赚钱不如自己赚

  据悉,深圳市大规模启动旧改是在2004年,但直到2009年《深圳市城市更新办法》出台,旧改才得以规范,开发商接连进入旧改领域。

  一方面,深圳的城市更新用地主要来自城中村、老屋村、旧工业区、旧商业区、旧住宅区。由于深圳土地稀缺,旧改项目因而得到众多开发商热捧。一份2014年披露的数据显示,2013年通过城市更新供应商住用地104 .8公顷,约占全市商住用地供应总量的73%;更新项目供应商品房约290万平方米,约占全市商品房预售量的36%。另一方面,被称为“旧改专业户”的佳兆业,前执行董事的谭礼宁在接受公开采访时透露,作为深圳成立32年来最大的旧改项目,“佳兆业·城市广场”项目毛利率高达50%以上。旧改利润高也吸引了权力的介入。《财新》杂志最近披露蒋尊玉案案情,2012年11月,一家名为保利建业的地产公司为“坂雪岗科技城04城市更新单元”而成立,而这家公司由蒋尊玉将自己历年灰色收入投入而设立,他安排商人李卫平出任法人代表,双方约定五五分成。这表明蒋尊玉已亲自介入旧改。《财新》援引知情人士的话称,蒋尊玉他认为:之前帮助了那么多房地产商赚了大钱,自己能力也不错,为何不能亲自在地产生意上挣一笔钱?

  一众“旧改掘金人”:

  多个环节都有官员腐败

  旧改恰似一枝鲜艳的玫瑰,既美丽又危险。近年来披露的一些案件中,旧改中的腐败利益惊人。如龙岗亿元村官周伟思,从此前披露的案情可以看出,一方面旧改利益惊人,另一方面手握权力者亦可从中大举捞金。据披露,2004年初,叶氏电器(深圳)有限公司获得南联小学片区旧城区改造项目的开发权的背后得到周伟思相助。周伟思利用职务便利,积极协调南联社区居委会、龙岗街道办的领导班子,在叶氏公司不具备房地产开发资质的情况下,为该公司争取南联小学片区旧城改造项目的开发权。

  官员“分肥路径”各不同。如被周伟思案牵出的市规土委龙岗管理局原副局长陈道义案,2006年9月,泰德建投资公司与龙岗区龙岗股份合作公司签订杨梅岗、格水村片区旧城改造合作开发公司合同,因泰德建公司编制的规划草案中绿地调整、容积率等内容突破了法定图则,为了使该草案通过深圳市规土委龙岗管理局技术委员会初审,企业(另案处理)送给市规土委龙岗管理局副局长陈道义(另案处理)30万港元,后来在陈道义主持的技术会议上初审通过了改造规划。

  权力的“敏感点”:

  行政审批效率和拆迁推进

  虽然深圳旧改实行市场化运作,开发商主导,政府主要是引导。但是从旧改特点来看,行政权力的深度介入几乎不可避免。

  一方面是行政审批。有媒体援引开发商的话称,以龙岗区为例,2014年龙岗区城市更新开发企业协会通过大量详实的调查研究后发现,龙岗区城市更新项目的审批流程,需经过40多个政府部门审批,审批期限需955个工作日。面对此种情况,在龙岗区城市更新开发企业协会的推动下,审批期限优化为586个工作日。漫长的审批周期,对于开发商来说意味着加大的风险。不少开发商都是一边开展谈判拆迁一边办理手续。这背后自然需要当地政府的支持。而通过行贿官员获取较高的行政审批效率,也是以往多次腐败案件中展示出的一个突出问题。

  另一方面,深圳市规土委有关负责人在接受媒体采访时就提及,按照规定,所有的旧改项目都需要承担一定的公益功能,至少15%的土地要移交给政府。从实际实施情况来看,通过旧改,政府回收了30%的土地,来解决城市的公共配套问题。尤其在深圳原特区外,旧改被认为满足产业升级的需求,在靠近城市中心和地铁沿线地方,完善城市配套功能。所以,往往在拆迁环节中,政府也需要深度介入,一些项目甚至成立由政府工作人员组成的拆迁工作组,进入到小区与“钉子户”谈判。这种做法的理由一般是为加快公共设施的建设,其次是为避免处理不善引发群体性事件,是政府为维稳所做的前置性的预判处理,但不免有以政府之力为开发商“背书”的效果。近年来多个拆迁项目中,接连出现拆迁户被砍,小区被泼粪毁坏,房子莫名其妙遭到“误拆”,鲜有幕后主使者被严格依据法律处理。

  前瞻

  权力若继续介入旧改

  应充分接受公众监督

  对一些老城区来说,旧改重要得如同再生。深圳在今年9月的动作是,下放了行政审批的权限,从以往的市层面下放到区层面,首个试点的区选在了罗湖。

  据悉,市政府关于在罗湖开展城市更新改革试点的决定明确:原由市规划国土委及其派出机构行使的涉及罗湖区城市更新项目的行政审批、行政确认、行政服务、行政处罚、行政检查等职权,除地名许可、测绘查丈、房地产预售、房地产权登记、储备用地管理、档案管理事项外,其余调整至罗湖区行使。

  在现有流程基础上,在保证审批质量的前提下,优化整合、提高效率、压缩时限,力争项目报批到开工在一年内完成。此外将强化项目经办人责任制。要求经办人树立更高的责任和服务意识,制定目标倒逼机制,想方设法加快项目进程,对项目出现的问题,第一时间沟通、协调解决。通过以上措施,力争效率至少提高一倍。

  除了提速,困扰旧改的拆迁难题也在试点解决之列。现有披露的情况显示,罗湖的试点将在规范拆迁补偿标准、建立利益平衡机制、破解拆迁难等方面破难题、解困局,力争改变城市更新“拆不动、赔不起、玩不转”的困境。

  而为了避免试点期间的无规可循,据悉《深圳市罗湖区城市更新操作规程》已形成初稿,对市规划国土委下放的职权进行细化和程序规范化,梳理并明确城市更新单元计划、规划、土地和建筑物权属核查及权属认定、用地审批建设许可和规划验收管理等一系列程序,做到有规可循。这也正是缩减暗箱操作空间的一大举措。

  区一级试点将在多大程度上解决旧改积弊,仍然需要观察。但是倘若政府仍在深度介入旧改,权力又未充分接受公众监督,审批权力的下移或也只是一次腐败空间的下移。